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OVG Berlin, Urteil vom 22.06.2005 (OVG 2 B 7.05) zum Baugebührenrecht
Auszug:
b) Eine analoge Anwendung der für Beitragserhebungen geltenden Vorschriften, in denen sich eine Anknüpfung der Gebührenbemessung an die Vorteile findet (§§ 4, 8 Abs. 5 und 10 Abs. 3 GebBeitrG) durch sinngemäße Übernahme des darin geregelten Zwecks der Vorteilsabschöpfung auch für den Bereich der Verwaltungsgebühren kommt nicht in Betracht, denn es ist insoweit keine ausfüllungsbedürftige Lücke im Gesetz erkennbar. Vielmehr entspricht die Zuordnung der unterschiedlichen Gebührenzwecke zu den Verwaltungsgebühren einerseits und den Beiträgen andererseits dem Willen des Gesetzgebers. Dies zeigen die historischen Gesetzesmaterialien, auf die die Begründung zu § 8 Abs. 2 GebBeitrG Bezug nimmt (Abghs.-Drucks. 1957 Nr. 1131, S. 5). Darin heißt es, dass sich durch § 8 Abs. 2 GebBeitrG „keine grundsätzliche Änderung gegenüber dem bisherigen Recht (§§ 4, 6, 7 und 9 PrKAG)“ ergeben habe. „Bei den Verwaltungsgebühren sei das an sich selbstverständliche Kostendeckungsprinzip zu beachten“. Das Preußische Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 1893 (PrGBl. S. 152) – PrKAG -, auf das hier Bezug genommen wird, unterschied bereits zwischen Verwaltungsgebühren (§ 6 Abs. 2 PrKAG) und Beiträgen (§ 9 Abs. 1 PrKAG). Die Gebühren mussten so bemessen werden, dass „deren Aufkommen die Kosten des bezüglichen Verwaltungszweiges nicht übersteigt“ (§ 6 Abs. 3 PrKAG). Die „Beiträge (waren) nach den Vorteilen zu bemessen“ (§ 9 Abs. 1 Satz 2 PrKAG). Hieran änderte auch eine spätere Gesetzesänderung des PrKAG nichts (Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. August 1921, PrGS. S. 84), die lediglich zu einem Austausch des Wortes „müssen“ in § 6 Abs. 3 PrKAG (die Gebühren müssen so bemessen werden, dass deren Aufkommen die Kosten des bezüglichen Verwaltungszweiges nicht übersteigt) durch das Wort „sollen“ geführt hat, ohne dass dies einen auf den Gebührenzweck bezogenen Hintergrund hatte. Vielmehr sollte weiterhin eine erhebliche Überschreitung der Verwaltungskosten ausgeschlossen bleiben (vgl. Nöll/Freund/Surén, PrKAG, 9. Aufl. 1931, Art. 6 Nr. 3, S. 489, Fußn. 3b), S. 52).
c) Die Formulierung in § 8 Abs. 2 GebBeitrG, wonach die Verwaltungsgebühren „unter Berücksichtigung“ der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen sind, kann schon aus verfassungsrechtlichen Gründen keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Verfolgung weiterer Gebührenzwecke auf Rechtsverordnungsebene sein.
aa) Hiergegen spricht unter dem Gesichtspunkt des Ermächtigungsvorbehalts (Art. 80 Abs.1 Satz 1 GG), dass der Gesetzgeber bei der Delegation der Befugnis zur Regelung eines Sachbereichs mit intensiven Grundrechtseingriffen verbindliche gesetzliche Vorgaben treffen muss und sich nicht seiner Regelungsverantwortung entäußern darf, indem er einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen der Kompetenzen nach Tendenz und Programm näher umrissen zu haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004, NJW 2005, 45, 47; Beschluss vom 20. Oktober 1981, BVerfGE 58, 257, 277). Immerhin ist die Festlegung des Gebührenzwecks – wie der vorliegende Fall zeigt – ein wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Höhe der Gebühr. Greift eine Gebührenregelung – wie die Vorteilsabschöpfung auf Rechtsverordnungsebene – erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, müssen erhöhte Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden, denn die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, a.a.O., S. 278).
bb) Darüber hinaus sind in den Fällen, in denen mit der Gebührenerhebung vom Verordnungsgeber unterschiedliche Zwecke – wie die der Kostendeckung und die der Vorteilsabschöpfung – verfolgt werden sollen, differenzierte gesetzliche Vorgaben hinsichtlich des Gebührenzwecks in der Ermächtigungsgrundlage unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) zum Schutze des Gebührenschuldners unverzichtbar, denn eine hinreichende Klarheit darüber, welche Zwecke in die Bemessung der Gebührenhöhe einfließen, ist auch eine notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen innerhalb der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren mehrfach zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung herangezogen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, BVerfGE 108, 1, 20 = NVwZ 2003, 715, 717).
cc) Die daraus folgende Forderung nach einer vollständigen Nennung aller Gebührenzwecke durch den Gesetzgeber in der Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenordnungen ist auch unter dem Blickwinkel der neben der bestehenden Regelung für die inhaltliche Ausgestaltung gesetzlicher Ermächtigungsvorschriften (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) für den Bereich der autonomen Satzungsgebung sowie der besonderen Gewaltverhältnisse entwickelten Wesentlichkeitstheorie gerechtfertigt und stellt keine Überdehnung der verfassungsrechtlichen Anforderungen dar. Danach hat der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen der jeweiligen Materie selbst zu regeln und darf sie nicht einfach dem ermächtigten Selbstverwaltungs- oder Exekutivorgan überlassen und sich dadurch der Regelungsverantwortung entziehen, ohne die Regelung nach Tendenz und Programm näher einzugrenzen. Ob und inwieweit dies Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich nach der Intensität mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweiligen Maßnahmen betroffen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, BVerfGE 58, 257, 268 sowie weitere Nachweise hierzu bei Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Februar 2005, Art. 20, Kap. VI Rdnr. 85). Eine solche Grundrechtsrelevanz ist bei der regelungstechnischen Einfügung des Gebührenzwecks der Vorteilsabschöpfung in die Tarifstelle 2034 c) Nr. 1 und 3 des Gebührenverzeichnisses mit einer derart gebührenerhöhenden Wirkung wie im vorliegenden Fall, die schon aus kompetenzrechtlichen Gründen einer besonderen gesetzlichen Legitimation zur Abgrenzung im Verhältnis zur Steuer bedarf, ohne weiteres zu bejahen, so dass die Gefahr der „Vergesetzlichung“ aufgrund eines umfassend verstandenen Parlamentsvorbehalts (Gewaltenmonismus, vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998, NJW 1998, 2515, 2520 zur Rechtschreibreform m.w.N. sowie Beschluss vom 11. Dezember 2000, NVwZ-RR 2001, 311,313 zum Schulrecht) hier nicht gegeben ist.